Como o Banco regula interesses econômico-financeiros extremamente poderosos, a PEC fragilizaria o Estado e solaparia sua soberania.
Este artigo busca analisar e levantar hipóteses sobre os objetivos não explicitados da Proposta de Emenda Constitucional – PEC 65, apresentada em 2023 e em tramitação no Senado, destinada a “alterar a natureza jurídica do Banco Central do Brasil” para “aprofundar e conferir maior robustez institucional à autonomia”.
A análise parte da natureza jurídica do Banco Central – BC, instituído como Autarquia pela LC 4.595/64, e das atribuições típicas de Estado por ele exercidas. Pretende-se demonstrar que, sob o argumento de aperfeiçoar sua autonomia, a PEC visa desvincular o BC da estrutura estatal que o criou, transformando-o em um enclave dentro do Estado, sem submissão efetiva a controles externos e com possibilidade futura de migração para a esfera do Direito Privado.
Como o Banco regula interesses econômico-financeiros extremamente poderosos, a PEC fragilizaria o Estado, solaparia sua soberania e facilitaria a captura da autoridade monetária por interesses privados em detrimento das decisões democraticamente legitimadas pela sociedade.
A moeda — metálica, em papel ou digital — é um bem público, aceito socialmente por ser criado pelo Estado, que lhe assegura com exclusividade as funções de meio de pagamento de tributos e de unidade de conta dos contratos. Estas características fazem da Moeda símbolo da SOBERANIA de um Estado.
O retorno do Estado de Direito a partir de 1985, impôs a instalação de uma Assembleia Constituinte que definisse um novo arcabouço legal. Para isso, ao lado de novos princípios, preceitos e disposições, a nova Constituição recepcionou documentos legais anteriores, compatíveis com a nova Constituição.
Por esse motivo, o capítulo de Finanças Públicas da nova CF (art. 164 e parágrafos) trouxe uma única referência ao banco central (em minúscula, como função e não órgão), delegando ao órgão já existente a exclusividade da competência privativa da União de emitir moeda.
Também proibiu que o Banco Central – BC financiasse o Tesouro Nacional e qualquer órgão, entidade ou instituição não financeira (preservando sua função de banco dos bancos, § 1º); permitiu que negociasse títulos do Tesouro (§ 2º) para regular a liquidez e os juros, além de ser depositário das disponibilidades da União (§ 3º).
Em 2021, a LC 179 reforçou a autonomia do BC ao defini-lo como “autarquia de natureza especial”, caracterizada pela ausência de vinculação ministerial, tutela ou subordinação hierárquica, bem como pela autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira e pela estabilidade de seus dirigentes.
A PEC e as alterações que pretende introduzir
Com a finalidade de alterar a natureza jurídica do BC, a PEC propõe acrescentar os §§ 4º ao 10º ao art. 164 da Constituição.
O § 4º define o BC como “entidade pública de natureza especial com autonomia técnica, operacional, administrativa, orçamentária e financeira, integrante do setor público financeiro e dotada de poder de polícia”. Inclui, ainda, poderes de regulação, supervisão e resolução, na forma da lei.
Se tanto autarquias quanto
Se tanto a AUTARQUIA quanto a ENTIDADE PÚBLICA são organizações integrantes da Administração Indireta para atuar na prestação de serviços públicos, há uma diferença essencial entre elas, de grau. Enquanto a Entidade é classificada na categoria de gênero, a Autarquia situa-se na categoria de espécie, do que permite afirmar que, se toda autarquia é uma entidade pública – sob forma específica e especializada -, a Entidade Pública compreende outras estruturas, além da Autarquia.
Diferença mais significativa se deve a que a Entidade Pública pode ser subordinada tanto ao direito público quanto ao privado. Já a autarquia é “pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica para exercer atividades típicas de Estado”, contando com autonomia administrativa, financeira, e patrimônio próprio. Situação que faz de seus servidores, servidores públicos, estatutários. Quanto ao tipo, o Direito reconhece a existência de i) autarquias de controle, com poder de polícia ou não; ii) as de função administrativa e fiscalização, de que o BC é exemplo; e, iii) as agências reguladoras ou autarquias em regime especial, por dotadas de características mais específicas, como mandato fixo de seus dirigentes. Importante assinalar que a doutrina destaca que as autarquias não detêm competência política, não podem fazer leis, exercer jurisdição e praticar atos de governo. Logo, não se pode confundir autonomia com autarquia.
Como ensina Hely Lopes, “Inconfundível é autonomia com autarquia: aquela legisla para si; esta administra-se a si própria, segundo as leis editadas pela entidade que a criou.”O exame do art. 6º da LC 179/21, mostra que o BC foi definido como autarquia de natureza especial, com autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira para cumprir seu mandato legal. Situação que evidencia que a única inovação contida na PEC 65 é o acréscimo da autonomia orçamentária ao rol de autonomias já asseguradas, além de tornar redundantes os poderes de regulação, supervisão, resolução e, em especial, o poder de polícia. Inovação autêntica é substituir a forma de Autarquia do BC para classifica-lo como ENTIDADE PÚBLICA DE NATUREZA ESPECIAL, INTEGRANTE DO SETOR PÚBLICO FINANCEIRO.
Considerando-se a máxima de que ‘o que pode o mais pode o menos’, esta alteração de Autarquia (submetida às normas, direitos e deveres do Direito Público) em Entidade Pública, de natureza mais ampla, permite que o Banco possa, remota ou imediatamente, passar à égide do Direito Privado. Tal alteração acarretaria perda de direitos e status análogos aos de Fazenda pública – prazos legais, imunidade tributária -; fragilização do exercício de suas atividades de caráter público – fiscalização, controle, regulação e da obediência aos princípios de Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Também deixaria de usufruir das primazias do Direito Púbico frente ao Privado, em suas relações com outros agentes privados (IFs, bancos) com quem estabeleceria relações contratuais entre iguais, de mesmo nível de direitos. Sem a proteção do regime estatutário, seus servidores perderiam direitos como a estabilidade, fragilizando a autonomia do auditor na fiscalização de interesses financeiros e econômicos mais poderosos. Sob o regime da CLT, sua atividade estaria tolhida pela ameaça de perda de emprego em conflitos com interesses poderosos.
Tudo isso permite concluir que a PEC visa cumprir o anunciado no Relatório: alterar a natureza jurídica do Banco.
A PEC, o cheque em branco e os poderes exacerbados
O § 5º remete à futura lei complementar a definição dos objetivos, estrutura e organização do BC, assegurando-lhe autonomia administrativa, contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial; ausência de vinculação a ministério ou órgão da Administração Pública e de tutela ou subordinação hierárquica; regime jurídico próprio de autoridade monetária; e prerrogativa de submeter proposições legislativas ao Presidente da República em assuntos de seu interesse institucional, sem prejuízo da assinatura conjunta do Ministro de Estado competente para a matéria.
Tal proposta constitui um autêntico cheque em branco dado à diretoria do BC, uma vez que, mesmo se não sofresse emendas e alterações posteriores, o Legislativo delegaria à futura regulamentação questões essenciais relativas à natureza, aos poderes e aos limites institucionais do Banco Central.
O inciso IV do § 5º é particularmente preocupante ao permitir ao próprio BC encaminhar proposições legislativas em matérias de seu interesse institucional, reforçando a confusão entre autonomia administrativa e competência política, e permitindo que a autarquia passe a influenciar a produção normativa destinada a reger a si própria.
Surge daí a hipótese de transformação do BC em uma espécie de “quarto poder” da República: um órgão não submetido adequadamente a controles externos, distante da Administração Pública e protegido das influências democráticas que orientam os demais Poderes do Estado.
O § 6º aprofunda essa independência ao transferir para sistema próprio de controle interno do Banco o acompanhamento de atos, contratos e registros relacionados à sua gestão.
A consequência é tornar o BC cada vez menos sujeito a mecanismos tradicionais de fiscalização estatal, tanto na condução da política monetária quanto na gestão de seus recursos e despesas administrativas.
O § 7º remete novamente à legislação complementar a disciplina das relações financeiras entre BC e União, apesar de o tema já possuir tratamento detalhado na Lei 13.820.
Os §§ 8º ao 10º apenas reiteram competências e instrumentos já consagrados pela teoria econômica e pela prática dos bancos centrais, como intervenção nos mercados e atuação como emprestador de última instância.
Mais grave é a autonomia orçamentária plena conferida ao Banco, cujo orçamento passaria a ser aprovado e executado por ato próprio, submetido apenas à apreciação posterior do Senado.
Neste sentido, preocupação especial preocupação decorre da autorização para utilização de receitas próprias oriundas dos rendimentos de ativos financeiros sob gestão do Banco Central. Tais ativos — reservas internacionais, títulos do Tesouro e recursos monetários emitidos pela União — são de propriedade do Estado e da sociedade e não do Banco como instituição administrativa que, ao se apropriar dos rendimentos de bens que não lhe pertencem, acaba passível da prática de apropriação indébita, pelo desvio da natureza pública desses recursos.
Demais dispositivos da PEC, autorizando o BC a adotar política remuneratória e plano de carreira para seus funcionários (art. 3º), inclusive propor e encaminhar ao Poder Legislativo a criação e extinção de cargos, a organização e a administração de seus quadros de pessoal apenas restabelece a confusão entre competência política e autonomia, já mencionadas e ratifica a lógica do cheque em branco.
O art. 4 remete à legislação complementar a recomposição do quadro de pessoal do BC que, uma vez concluída, passa a submeter tal quadro às regras do Arcabouço Fiscal; o art. 6º define princípios que norteiam o levantamento e tratamento de informações e estatísticas em uso pelo BC, objeto de severas críticas por servir de canal apenas para as manifestações de interesses e dar voz somete aos agentes e instituições do mercado financeiro, enquanto outros artigos apresentam-se redundantes, irrelevantes, ou visam apenas angariar apoios à proposta junto à população, navegando em fatores conjunturais, como a defesa do PIX.
Finalmente, digno de estranheza é o estabelecido no art. 9º, que visa garantir ao BC os direitos e prerrogativas, que ele já detém, de ente de Direito Público. Salvo se o artigo, por um ato falho, quiser se antecipar à mudança não explicitada na PEC, da transferência do Banco para o Direito Privado, tirando-o da influência do Direito Público e do Governo e jogando-o nos braços do direito mais sujeito à influência dos interesses e pressões do mercado que o Banco visa regular.
Conclusão
De todo o exposto, conclui-se que a PEC 65:
Visando eliminar ou mitigar a influência dos efeitos de natureza política nas decisões de natureza pretensamente técnicas do BC, a proposta procura aprofundar a independência do BC em relação ao ramo do Direito Público, à Administração Pública, ao governo e a qualquer de suas instâncias, jogando o Banco nos braços do mercado financeiro por ele regulado.
Retira a capacidade de o governo democraticamente eleito pela sociedade elaborar e implementar políticas econômicas de interesse popular, pelo divórcio que promove entre a política de desenvolvimento econômico e social do governo e a política monetária independentemente, muitas vezes antagônica, incoerente ou inconsistente, fixada pelo BC.
Propor a elaboração de um Plano Estratégico pela Autoridade Monetária, sem qualquer vinculação ao Plano Plurianual de Ação do Governo – PPAG que o governo tem a responsabilidade de elaborar e implementar durante o período de seu mandato. A criação deste Plano da Autoridade Monetária ainda fornece o Banco de um instrumento que o obriga a prosseguir com políticas que possam conflitar com as desejadas pela sociedade.
Não assegura a permanência do BC como entidade submetida ao Direito Público, nem a condição de servidor estatutário aos seus servidores.
Retira a autonomia e independência real que deveria ser perseguida para os servidores do Banco, no cumprimento de sua missão de fiscalizar e procurar cumprir as regulamentações de funcionamento do mercado financeiro.
Foto: Rafa Neddermeyer/Agência Brasil)
FONTE: https://www.brasil247.com/blog/a-soberania-ameacada-analise-da-pec-65-e-as-omissoes-que-ela-acarreta
